Notits af Niels Boel om anløbsproblematikken i et folkeretligt lys, februar 1968
Da et B52-bombefly bevæbnet med fire brintbomber i januar 1968 styrtede ned ved Thulebasen i Grønland, kom der igen fokus på det danske atomforbehold, herunder også i forhold til anløb og passage af allierede skibe i danske havne og farvande.
I forbindelse med passagen af en britisk atombevæbnet ubåd, H.M.S. Dreadnought, der skulle anløbe Kiel i dagene 16. til 22. februar 1968 blev to eksperter i udenrigsministeriet, Niels Boel og Max Sørensen, bedt om at kommentere de folkeretlige aspekter.
Som det fremgår af kildeteksten er det ikke muligt for Danmark at lave et konkret forbud med henvisning til det folkeretlige princip om fri passage af det ydre territorialfarvand.
Det fortroligstemplede notits af Niels Boel om anløbsproblematikken i et folkeretligt lys, dateret 9. februar 1968, er tilgængeligt i Udenrigsministeriets lukkede arkiv 1945-72, 55.Dan.10. Rigsarkivet.
P.J.IV. j.nr. 105.I.48.a (rettet til 55.D.47)
Genp. Til: 93.USA 8.c.
FORTROLIGT
Notits
Foreløbig vurdering af bestemmelserne om fremmede krigsskibes adgang til dansk territorialfarvand i relation til Danmarks atompolitik.
I. Danmarks Atompolitik
Danmarks atompolitik er bl.a. fastslået ved en række udtalelser i folketinget. Af disse citeres nedenfor statsministerens udtalelse den 29. maj 1963, som specielt berører de danske farvande:
»Danske farvande og danske havne er dansk territorium og som sådant naturligvis omfattet af regeringens almindelige stilling til spørgsmålet om placering af atomammunition på dansk territorium. Dette er de øvrige NATO-medlemmer klar over».
Herved er det naturligvis underforstået, at den danske atompolitik kun finder anvendelse på dansk territorialfarvand i den udstrækning, hvori det ikke strider mod folkerettens almindelige grundsætninger.
Nedenfor behandles følgende problemstilling:
– I hvilken udstrækning sikrer de nuværende nationale danske adgangsbestemmelser, at den danske atompolitik overholdes for søterritoriets vedkommende?
– I hvilken udstrækning kan vi – såfremt dette skønnes politisk ønskeligt – efter folkerettens almindelige regler ved skærpelse af de nuværende adgangsbestemmelser sikre os mulighed for at gennemføre den danske atompolitik for søterritoriets vedkommende?
II. De nationale danske adgangsregler
1. Handelsskibe
Handelsministeriets søfartsafdeling har på forespørgsel oplyst, at der ikke i dansk lovgivning findes bestemmelser om fremmede skibes transport af farlige stoffer gennem dansk søfartsterritorium.
De i bekendtgørelse nr. 387 af 14. november 1952 om transport til søs af farligt gods indeholdte bestemmelser gælder kun for danske skibe og for fremmede skibe, som anløber dansk havn eller på dansk søterritorium indlader eller omlader gods eller passagerer. Bestemmelserne gælder også for Færøerne og Grønland.
2. Krigsskibe
Bestemmelser om fremmede krigsskibes adgang til dansk område (herunder Færøerne og Grønland) under fredsforhold indeholdes i kgl. anordning nr. 356 af 25. juli 1951, som endvidere omhandler fremmede militære luftfartøjer.
Ifølge disse bestemmelser er det principielt tilladt fremmede krigsskibe at passere eller opholde sig i dansk ydre og indre territorialfarvand (§5).
Der gælder dog følgende begrænsninger og undtagelser:
a) Passage eller ophold ud over 2 døgn kræver forudgående diplomatisk anmeldelse (§6).
b) Til passage eller ophold i indre territorialt farvand samt Lillebælt kræves ligeledes anmeldelse (§7)
c) Anløb eller passage af Frederikshavns, Helsingørs samt Københavns havneområder kræver forudgående tilladelse. Anmeldelse er dog tilstrækkelig ved passage af Hollænderdybet og Drogden (§8).
d) Farvande, der helt er lukkede for fremmede krigsskibe, er Isefjorden, Limfjorden, Smålandsfarvandet, farvandet syd for Fyn og Alssund.
e) Der kræves endvidere forudgående tilladelse, såfremt flere end 3 krigsskibe samtidig agter at opholde sig i dansk farvand inden for samme marinekommando, eller såfremt et krigsskib agter at opholde sig i dansk farvand ud over 4 dage (§1l).
Anmeldelse og tilladelse er ikke nødvendig for fartøjer i nød.
I modsætning til, hvad der gælder for militære luftfartøjers passage (§ 16), fastsætter anordningen ikke begrænsninger med hensyn til krigsskibenes armering og ammunition.
I det omfang, adgangsanordningen som ovenfor nævnt kræver tilladelse til fremmede krigsskibes passage eller ophold på dansk område, ligger det i sagens natur, at en tilladelse kan gøres betinget af, at vedkommende krigsskib ikke medfører kernevåben. Denne betingelse har dog i praksis aldrig været stillet.
Derimod er der ikke i de gældende adgangsbestemmelser hjemmel til i andre tilfælde at hindre passage af krigsskibe med atomvåben om bord.
Det bemærkes, at adgangsanordningen er optaget til revision efter udfærdigelsen af anordningen af 21. december 1966 om afgrænsningen af søterritoriet, som gennem fastsættelse af basislinier klart opdeler de danske farvande i ydre og indre territorialt farvand. Udkastet til en ny adgangsanordning beror alene på forsvarschefens bemærkninger og vil betyde en stramning af adgangsbestemmelserne, idet der vil blive krævet tilladelse til ophold på det ydre territorialfarvand (hvorimod den fri passageret bevares), ligesom enhver adgang til indre farvande vil kræve forud indhentet tilladelse, bortset fra passage af Lillebælt og Hollænderdybet/Drogden. Der vil derfor selv efter denne skærpelse ikke være hjemmel til i alle tilfælde at forbyde adgang til dansk område for krigsskibe med atomvåben.
III. Folkerettens almindelige grundsætninger vedrørende søterritoriet
1. Handelsskibe
Genèvekonventionen om det ydre territorialfarvand og den tilstødende zone af 29. april 1958 fastslår i artikel 14, stk. l, at skibe fra alle stater nyder ret til uskadelig gennemfart af det ydre territorialfarvand.
Artikel 14, stk. 4, bestemmer, at gennemfart er uskadelig, i det omfang den ikke er til skade for kyststatens fred, orden og sikkerhed, og at den skal finde sted i overensstemmelse med konventionens bestemmelser og andre folke-
retlige regler.
I publikationen »Law of the Sea« (november 1958), pag. 234 udtaler professor Max Sørensen herom:
»In placing emphasis on the passage as such, not on the acts committed during passage, the provision now extends the rights of the coastal state and allows it to interfere with passage on such grounds as the nature of the cargo and its ultimate destination – provided, of course, that such factors are genuinely of a character to prejudice the security of the coastal state in the specific case«.
Konventionens artikel 17 bestemmer, at fremmede skibe, som benytter retten til uskadelig gennemfart skal overholde de love og forskrifter, som kyststaten har fastsat i overensstemmelse med folkeretten, og især love og forskrifter vedrørende transport og sejlads. Herom udtaler professor Max Sørensen sammesteds:
»Thus, it follows that the coastal state is authorized to enforce its laws and regulations on foreign ships passing through its territorial sea, but is not allowed to prevent a ship from pas sin g through merely on the ground of a violation of such laws or regulations«.
Om kyststaten herefter i medfør af artikel 16 kan hindre gennemfart synes at måtte bero på en fortolkning af ordene »kyststatens fred, orden og sikkerhed«.
Oppenheim udtaler i »International Law« pag. 492, at der er almindelig enighed om, at kyststaten foruden om fiskeri og kystfart kan træffe bestemmelse om udøvelse af politi- og kontrolmyndighed samt sejladsforskrifter.
»(3) The littoral State may exclusively exercise powers of police and control within its maritime belt in the interest of its customs duties, the secrecy of its coast fortifications, and the like. Thus foreign vessels can be ordered to take certain routes and to avoid others.
(4) The littoral State may make laws and regulations regarding maritime ceremonials to be observed by such foreign merchantmen as enter its territorial maritime belt«.
Der rejser sig herefter det spørgsmål, om et fremmed skibs passage af dansk territorialfarvand med atomammunition om bord kan siges at være til skade for Danmarks fred, orden og sikkerhed. For så vidt angår atomdrevne skibe har udenrigsministeriets rådgiver i folkeret i et notat af 19. oktober 1959 udtalt følgende:
»For så vidt angår atomdrevne skibe kan der ikke være tvivl om, at den blotte omstændighed, at et skibs maskineri er af en særlig farlig beskaffenhed, ikke efter traditionelle begreber bevirker, at passagen mister karakteren af uskadelighed. Der er jo her ikke tale om, at skibet foretager sig nogen særlig farlig handling under gennemsejlingen.
Hvis man derimod lægger Genèvekonventionens definition til grund for spørgsmålets bedømmelse, kan det muligvis hævdes, at den blotte passage rummer et faremoment, som berøver passagen dens karakter af at være uskadelig. Spørgsmålet er tvivlsomt. Det danske standpunkt til spørgsmål om passageretten i almindelighed har traditionelt været liberalt. Hensynet til dansk skibsfarts interesser i fremmede farvande og ønsket om ikke at berede Danmark udenrigspolitiske vanskeligheder for så vidt angår passagen til og fra Østersøen har været bestemmende i så henseende og har ført til, at en passage betragtes som uskadelig, så længe der ikke fra skibet foretages nogen særlig handling i strid med kyst statens interesser. I overensstemmelse med denne almindelige fortolkningstendens bør man efter min mening besvare spørgsmålet om atomdrevne skibes passageret til gunst for passagefriheden.
Med udgangspunkt i disse betragtninger kan det formentlig hævdes, at et atomdrevent skibs passage kun kan nægtes,
- hvis der er grund til at antage, at der fra skibet vil kunne udpumpes affald (spildevand), som frembyder fare for kyststaten (noget sådant forekommer formentlig næppe ved de anvendte konstruktioner) samt
- hvis der er særlig grund til at antage, at skibets reaktoranlæg er af en sådan konstruktion, at det frembyder fare for omgivelserne i tilfælde af »normale« nautiske forhold.
Hvis derimod skibets konstruktion er af en sådan art, at fare for omgivelserne kun kan befrygtes i tilfælde af uheld af ganske uforudselig karakter, vil jeg anse det for tvivlsomt, om passagen kan forbydes under påberåbelse af, at den ikke er uskadelig.
I de tilfælde, hvor tvivl kan opstå med hensyn til passagens karakter, vil det få væsentlig betydning, hvem der må have bevisbyrden for, at passage ikke kan betragtes som uskadelig. I forbindelse med det almindelige udgangspunkt, som er passagefriheden, må det utvivlsomt antages, at den, der vil hævde begrænsning i passagefriheden, i den foreliggende situation altså kyststaten, må have bevisbyrden for, at skibets passage vil frembyde en særlig fare.
Når det drejer sig om skibe, der ikke i deres respektive hjemlande anses for at frembyde nogen specifik fare for omgivelserne, og som frit sejler på det åbne hav, uden er der fra nogen side rejses indsigelse derimod, må det efter min mening utvivlsomt være Danmark, der har bevisbyrden for, at skibenes passage gennem de danske stræder vil frembyde en sådan fare, at den kan forhindres. Da formodningen må være for, at sådanne skibe ikke frembyder specifik fare, kan passageretten heller ikke gøres betinget af, at danske myndigheder får adgang til at gøre sig bekendt med skibets konstruktion«.
Det kan vel ikke siges, at der fra et skib med atomvåben ombord eo ipso foretages »nogen særlig handling i strid med kystfartens interesser«, jfr. professor Max Sørensens ovenfor side 4-5 citerede betragtning om den traditionelle danske fortolkningstendens, der er begrundet i væsentlige danske udenrigspolitiske interesser. Det må derfor formentlig antages, at man ikke kan nægte sådanne skibe passage – i hvert fald for såvidt angår dansk ydre territorialfarvand i Øresund og Storebælt. Noget andet er, at passage også for disse farvandes vedkommende vil kunne nægtes, hvis det i et konkret tilfælde konstateres, at passagen faktisk frembyder en risiko for kyststaten f.eks. som følge af en fejl i atomanlæg eller beskadiget atomammunition.
2. Krigsskibe
Foranstående bestemmelser gælder ifølge samme Genèvekonventions bogstav også for krigsskibe. Artikel 23 bestemmer dog specielt for krigsskibe, at kyst staten kun kan forlange, at krigsskibet forlader det ydre territorialfarvand, hvis det ikke overholder kyststatens forskrifter for gennemfart, og ikke som for handelsskibe gennemtvinge forskrifterne.
Under Genèvekonferencen lykkedes det imidlertid ikke at nå til enighed om reglerne for krigsskibes passage af det ydre territorialfarvand. Medens de vestlige søfartsnationer modsatte sig en regel om, at krigsskibes passage kunne gøres betinget af forudgående tilladelse eller anmeldelse, var østblokken og en del asiatisk-afrikanske stater af den opfattelse, at gennemfart kunne gøres betinget af forudgående tilladelse. Spørgsmålet om krigsskibes passage af det ydre territorialfarvand står derfor trods konventionens bogstav åbent. Ved undertegnelsen af konventionen har Sovjetunionen og de østlige stater da også taget forbehold om, at kyststaten har ret til at fastsætte regler for meddelelse, af tilladelse til fremmede krigsskibes gennemfart.
3. Specielt om de danske stræder
Foranstående regler om passage af det ydre territorialfarvand gælder i princippet også for internationale stræder. Genèvekonventionens artikel 16, stk. 4, bestemmer dog, at der end ikke må foretages midlertidig ophævelse af fremmede skibes ret til uskadelig gennemfart af internationale stræder.
Den usikkerhed, der består med hensyn til skibes passageret igennem søterritoriet i almindelighed, får for Danmarks vedkommende ringe praktisk betydning, idet der specielt med hensyn til passageretten i internationale stræder ikke kan være tvivl om, at der er en ubetinget ret til uskadelig passage.
For så vidt angår dansk ydre territorialt farvand i Øresund og Store Bælt må det derfor fastholdes som utvivlsomt, at Danmark er forpligtet til at indrømme fremmede skibe uskadelig passageret, uden at der kan stilles krav om forudgående anmeldelse eller tilladelse.
4. Foreløbige konklusioner
Af de ovenfor anførte foreløbige bemærkninger kan der drages følgende konklusioner:
l) De nuværende danske adgangsbestemmelser giver meget vidtgående adgang for fremmede krigsskibe til passage gennem og ophold i dansk ydre og indre territorialfarvand og indeholder ikke særlige bestemmelser om armering.
Disse regler er foreslået skærpet i det udkast til revideret adgangsanordning, der for tiden er under udarbejdelse. Herefter kræves tilladelse til ophold på - men ikke passage gennem – det ydre territorialfarvand samt tilladelse til ophold på og passage gennem indre danske farvande (med enkelte undtagelser, jfr. ovenfor side 3).
2) I den udstrækning. hvor der kræves tilladelse til fremmede krigsskibe s ophold på og passage gennem dansk territorialfarvand, kan denne tilladelse naturligvis gøres betinget af, at krigsskibe ikke medfører atomvåben. Det bør formentlig overvejes, om der bør indføres en praksis eller fastlægges bestemmelser, hvorefter vi i disse tilfælde stiller en sådan betingelse.
3) For så vidt angår retten til passage gennem en stats søterritorium må det efter folkerettens almindelige regler anses for utvivlsomt, at en sådan gennemsejlingsret kan hævdes i det omfang, hvor den er uskadelig. Dette gælder ubetinget for handelsskibe og civile stats skibe. Med hensyn til krigsskibe er det tvivlsomt, om en sådan uskadelig passageret kan hævdes. For Danmarks vedkommende er denne usikkerhed med hensyn til krigsskibes passageret gennem søterritoriet i almindelighed dog af ringe praktisk betydning, idet der specielt med hensyn til passageretten gennem søterritoriet i internationale stræder ikke kan være tvivl om, at retten er ubetinget.
Om vi efter folkerettens almindelige regler kan indføre et generelt forbud mod transport af atomvåben på dansk søterritorium afhænger derfor i det væsentlige af, om sådan passage kan anses for uskadelig. Herom henvises til de ovenfor i afsnit III,1 anførte betragtninger, der konkluderer i, at passage ikke kan nægtes skibe med atomvåben ombord – i hvert fald for såvidt angår dansk ydre territorialfarvand i Øresund og Storebælt. Maksimum af, hvad vi i givet fald folkeretligt kunne foretage os i retning af at skærpe de danske adgangsbestemmelser, ville derfor være at kræve tilladelse til enhver passage af det ydre territorialfarvand – bortset fra de danske stræder – af krigsskibe, som transporterer atomammunition.
4) En skærpelse af de danske adgangsbestemmelser efter disse retningslinier forudsætter, at Danmark i forbindelse med den forestående ratifikation af Genèvekonventionen tager et hertil svarende forbehold over for konventionens artikel 23.
5) Sådanne skærpede adgangsbestemmelser vil – såfremt det skønnes hensigtsmæssigt – kunne suppleres med særlige sikkerhedsregler og sejladsforskrifter for de pågældende skibes passage af danske farvande.
P.J.IV, den 9. februar 1968.
Niels Boel
[håndskrevet:] Se min påtegning på kopi af … udgave af dette referat, dateret 10. feb. Max Sørensen)
[Max Sørensens kommentar på kopi dateret 10. feb. 1968:]
Såvidt jeg kan se, knytter problemet sig til
1) anløb af havne og andet indre territorialt farvand og
2) passage i gennemsejlingsfarvandene.
Derimod er der vel næppe noget praktisk problem m.h.t.
3) passage gennem ydre territorialt farvand i øvrigt.
Ad 1). Fra et folkeretligt synspunkt har vi her frihed til at fastsætte de generelle bestemmelser og stille de konkrete betingelser i enkelttilfælde, der anses for påkrævede og politisk forsvarlige. Dette er jo et forhold, som umiddelbart berører vort forhold til USA.
Ad 2). Jeg er enig i, at vi ikke kan stille betingelser vedrørende ombordværende ammunition for så vidt angår fremmede krigsskibes benyttelse af gennemsejlingsfarvandene. Den blotte omstændighed, at der medføres atom-ammunition, berøver ikke passagen dens uskadelige karakter. Problemet vedrører jo umiddelbart vort forhold til Sovjetunionen, og denne kunne efter min mening med god grund protestere mod en eventuel dansk forskrift om, at atom-ammunition ikke måtte medføres under passage af de danske gennemsejlingsfarvande. Nogen mulighed for at kontrollere overholdelsen af en sårbar forskrift ville vi i øvrigt heller ikke have.
Ad 3). Hvis man mener, at den foreliggende situation kræver, at der »sker noget« i skærpende retning, kunne man efter min mening overveje det under pkt. 3 nævnte problem med henblik på at forbyde ophold på dansk søterritorium uden særlig tilladelse. Et forbud mod – eller en skærpelse af betingelserne for – passage gennem ydre territorialt farvand uden for gennemsejlingsfarvandene vil jeg derimod ikke tilråde. Det kunne fremkalde indsigelser fra de vestlige sømagter.
11.2.1968.
Max Sørensen
