Dansk forsvarspolitik i nye omgivelser
Socialdemokraten Hans Hækkerup, der fungerede som forsvarsminister fra 1993 til 2000, kom til at spille en central rolle for den nye aktivistiske danske udenrigspolitik gennem 1990’erne. Hans Hækkerup var bl.a. primus motor for den aktive danske Baltikum-politik og den danske deltagelse i fredsarbejdet på Balkan. Gennem sit arbejde var han med til at ændre danskernes syn på Danmarks rolle på den internationale scene. I 2000 trådte Hans Hækkerup tilbage som forsvarsminister, da han blev udnævnt som FN’s særlige repræsentant i Kosovo (leder af UNMIK i Pristina), en stilling han besad til december 2001.
Nedenstående kildetekst er forsvarsminister Hans Hækkerups tale Dansk forsvarspolitik i nye omgivelser holdt på Atlantsammenslutningens Repræsentantskabsmøde den 29. marts 1995, hvori han redegør for den danske aktivistiske linie.
Trods de mange omvæltninger i det sikkerhedspolitiske billede efter Den Kolde Krigs ophør ligger kerneelementerne i dansk forsvars- og sikkerhedspolitik fast. Det drejer sig om NATO-medlemskabet, det transatlantiske fællesskab, orienteringen mod Europa og Norden, støtten til FN’s rolle og fredsbevarende operationer. Men der er kommet andet og spændende nyt til. Det ligger hovedsageligt i vores forsvarsmæssige relationer til det nye, frie Central- og Østeuropa. Såvel Danmarks nye bilaterale relationer som NATOs.
Det har været et spændende område at bevæge sig ind på, men ikke nødvendigvis så lige til. Hvordan tackles disse landes skift fra tidligere potentielle fjender til nu partnere og potentielle alliancemedlemmer bedst? Og hvordan passes de bilaterale kontakter ind i det overordnede sikkerhedspolitiske billede?
Opbruddet har endvidere afstedkommet justeringer i Danmark og NATO. Den Kolde Krigs ophør har fjernet truslen om et overvældende massivt angreb mod vores eget territorium. Men det har samtidig aktualiseret andre trusler om småkrige og etniske uroligheder i vores umiddelbare nærhed.
Derfor er opgaver som FN- og OSCE-fredsbevarelse, observatørmissioner samt krisestyring nu mere påtrængende. Og derfor har såvel NATO som Danmark måttet justere forsvarets opgaver og struktur.
Østsamarbejdet
Danmarks samarbejde med de central- og østeuropæiske lande på det militære område tog for alvor fart i 1993. Det skete samtidig og i tråd med NATOs udbygning af samarbejdet med landene i den tidligere Warszawa-pagt. Først ved oprettelsen af Det Nordatlantiske Samarbejdsråd (NACC), siden med lanceringen af Partnerskab for Fred-initiativet på NATO-topmødet i januar 1994.
Den danske regering valgte naturligt at fokusere sin indsats, hvor de danske sikkerhedspolitiske interesser var størst. Ønsket om at udbygge stabiliteten i vores eget nærområde førte til, at det bilaterale samarbejde med landene omkring Østersøen blev prioriteret højest. Der blev således taget initiativ til et omfattende militært samarbejde med Polen, de tre baltiske lande og Rusland. Men samarbejdet blev differentieret efter de enkelte landes behov og militære udgangspunkt.
Samarbejdet med Polen Samarbejdsaftalen med Polen fra oktober 1993 blev den første i rækken af i alt 5 rammeaftaler med disse lande. Udgangspunktet er her, at Polen allerede har omfattende væbnede styrker, der dog skal omstilles til at fungere under demokratiske forhold. Og som gerne vil sættes i stand til at samarbejde tæt med NATOs styrker på det operative plan.
Samarbejdsaftalen fra 1993 er fulgt op af årsprogrammer, der i detaljer opregner de ganske mange aktiviteter, der nu udgør det dansk-polske samarbejde. Det bevæger sig fra seminarer om politisk-civil kontrol med de væbnede styrker til gensidige besøg, eftersøgnings- og redningsarbejde, fælles uddannelsesvirksomhed, fælles øvelser og samarbejde på det fredsbevarende område. De konkrete militære aktiviteter medvirker til at gøre polakkerne bekendt med NATO-standarder og -procedurer.
Ud over det dansk-polske bilaterale samarbejde gennemføres et uformelt dansk-tysk-polsk trilateralt samarbejde. Det har været koncentreret om fælles gennemførelse af øvelsesvirksomhed. Sidste år gennemførtes således øvelser på hærsiden i både Polen og Danmark, ligesom der blev afviklet øvelser på det maritime område. Dette øvelsessamarbejde vil blive fortsat og udbygget, blandt andet med øvelsessamarbejde mellem de tre landes flyvevåben. Endvidere er der nedsat en arbejdsgruppe, der skal undersøge mulighederne for større samarbejde inden for det fredsbevarende område.
En beslutning om et fremtidigt polsk NATO-medlemskab kan selvsagt give samarbejdet et større og mere langsigtet perspektiv. Foreløbigt mødes de tre landes forsvarsministre på Ærø i sensommeren for at diskutere, hvordan samarbejdet kan udbygges og videreudvikles på kort sigt.
Samarbejdet med Baltikum
Samarbejdet med de tre baltiske lande, Estland, Letland og Litauen, har et helt andet udgangspunkt. Disse lande er i færd med at opbygge et forsvar fra bunden. Der mangler stort set alt, helt ned til øvelsesammunition til håndvåben. Et militært samarbejde med balterne tager derfor hurtigt form af vej ledning og materiel støtte til opbygning af basale militære enheder som delinger og kompagnier. Som følge heraf er Danmark gået ind i et konkret projekt vedrørende oprettelse af en fælles baltisk fredsbevarende bataljon bestående i første omgang af et kompagni fra hvert af de tre lande.
FN efterlyser til stadighed flere og godt uddannede fredsbevarende styrker. Efterspørgslen er bestemt ikke blevet mindre i de seneste år. Estland, Letland og Litauen imødekommer derfor også et internationalt behov ved oprettelsen af en fælles fredsbevarende bataljon, der kan stilles til rådighed for FN’s fredsbevarende operationer. Den går under navnet BALTBAT. Da Danmark traditionelt har været et af de mest aktive lande i FN’s fredsbevarende operationer, er det naturligt for os at række balterne en hjælpende hånd i deres bestræbelser.
Som et første skridt er en estisk og en litauisk fredsbevarende deling integreret som dele af den danske fredsbevarende bataljon i Kroatien for en seks måneders periode. Der er allerede tale om den anden litauiske deling, vi har dernede, mens vi håber på lettisk deltagelse fra august i år. Delingerne udfører observations- og kontrolposttjeneste som alle andre fredsbevarende styrker i området. Jeg har ved selvsyn og sammen med henholdsvis den litauiske og den estiske forsvarsminister konstateret, at de gør et glimrende stykke fredsbevarende arbejde. Og balterne er selvsagt glade for på denne måde at kunne vise flaget internationalt.
Det kan siges, at de estiske og litauiske soldater er på »jobtræning« ved den danske bataljon. Når de vender hjem, skal deres erfaringer bidrage i uddannelsen af deres egen fredsbevarende bataljon. De nordiske lande og Storbritannien har påtaget sig at yde en omfattende instruktørbistand over de næste tre år. Disse og en række andre vestlige lande, herunder USA og Tyskland, bidrager endvidere med materiel til BALTBAT-projekter. I første omgang vil balterne i høj grad være afhængige af den nordiske og britiske bistand og ekspertise.
På lidt længere sigt er det selvsagt hensigten, at Estland, Letland og Litauen selv skal kunne overtage uddannelsen, træningen og evt. udsendelsen af de fredsbevarende styrker.
Danmark er formand for den styringsgruppe, der leder dette nordisk-vestlige støttearbejde. Fra bl.a. tysk, britisk og amerikansk side har man således udtrykt stor anerkendelse af den ledende rolle, Danmark har påtaget sig i koordination af støtten til de baltiske lande. Det er et eksempel på, hvorledes Danmark i dag spiller en anderledes central rolle i udformningen af Vestens sikkerhedspolitik vis-a-vis de central- og østeuropæiske lande.
Rusland
I forhold til Rusland var der indledt en tredje type samarbejde. Samarbejdsaftalen med Rusland var den sidste af de fem og blev indgået i september 1994. På linie med samarbejdets generelle koncentration omkring østersøområdet var også dette arbejde samlet omkring de russiske østersøregioner, Skt. Petersborg og Kaliningrad-områderne. Rusland er en militær stormagt, som næppe mener, at Danmark kan lære dem meget på det militære område. Men de vil gerne samarbejde - og det vil vi også gel11e. For samarbejdets egen skyld, for at sikre stabiliteten og den gensidige tillid rundt om Østersøen, men også som en balancegang i forhold til det nære samarbejde med Polen og Baltikum. Gennem samarbejde og åbenhed fjernes gamle fjendebilleder, og nye tilløb til mistillid undgås. Vi tror dog også, at vi kan bibringe russerne ny viden: Det drejer sig om opbygning af civil og parlamentarisk kontrol med forsvaret i et demokratisk samfund, og det drejer sig om vores erfaringer på det fredsbevarende område. Ruslands fredsbevarende operationer inden for SNG-området lever ikke helt op til de principper, de nordiske lande traditionelt har lagt til grund for deres udøvelse af fredsbevarende virksomhed. Det med russerne aftalte samarbejdsprogram indeholder derfor hovedsageligt besøgsudveksling, uddannelse og samarbejde inden for fredsbevarende virksomhed. Desværre er forsvarssamarbejde med Rusland endnu ikke helt ukontroversielt. Det viste begivenhederne i Tjetjenien, hvor den danske regering måtte udtrykke sin fordømmelse af den russiske hærs fremfærd og brud på menneskeretlige principper ved en uforholdsmæssig brug af militær magt mod civilbefolkningen. Iværksættelsen af det militære samarbejdsprogram blev samtidig sat i bero indtil videre. På nuværende tidspunkt er det ikke muligt at sige, hvornår forsvarssamarbejdet vil kunne genoptages.
NATO går mod øst: Optagelse af nye medlemmer
NATO har som bekendt også oprettet en række samarbejdsprogrammer med Central- og Østeuropa. Det startede med oprettelsen af Det Nordatlantiske Samarbejdsråd (NACC) i 1991, hvor samtlige lande fra den tidligere Warszawa-pagt blev indbudt til en tæt forsvarspolitisk dialog. Siden fulgte Partnerskab for Fred-initiativet, der søsattes på NATO-topmødet i januar 1994.
NATOs østvendte arbejde bliver imidlertid helt spændende, når man ser på det i lidt større perspektiv. For man skal nok ikke så langt ud i fremtiden, før en østlig udvidelse af NATO vil være en realitet. Tanken med Partnerskab for Fred-initiativet var på den ene side at tilbyde landene i Central- og Østeuropa en nærmere tilknytning til NATO, uden dog - på den anden side - at skulle tage konkret stilling til udvidelsesspørgsmålet. Udtalelser fra USA’s præsident og vicepræsidenten skabte imidlertid efter topmødet i januar 1994 fornyet debat om udvidelsen af NATO mod øst. Udvidelsesspørgsmålet blev derfor efterfølgende drøftet under NATOs udenrigsministermøde den 1. december 1994. Det blev besluttet at iværksætte interne overvejelser i Alliancen om, hvorledes NATO kunne udvides, og hvad en udvidelse ville medføre.
Overvejelserne skulle blandt andet dreje sig om, hvorledes Partnerskab for Fred-initiativet kunne inddrages i processen.
Udgangspunktet var, at udvidelsen skulle ske på en måde, der sikrede fortsat sikkerhed i et udelt Europa. Det blev samtidig besluttet, at det var for tidligt at fastlægge tidsrammer for en udvidelse eller at fastslå, hvilke lande der kunne komme på tale. NATO ville studere hvorledes- og hvorfor-spørgsmålene, før man gik videre med de vanskeligere spørgsmål om hvem og hvornår. Man slog dog fast, at nye medlemmer ville blive optaget på individuel basis, og at nogle lande derfor ville komme før andre. Det blev også understreget, at alle nye medlemmer måtte være at betragte som fulde medlemmer.
Det er fortsat hensigten at søge overvejelserne afsluttet forud for det næste udenrigsministermøde i Bruxelles i december dette år. Den linie blev på ny slået fast på udenrigsministrenes møde i Norqwijk, Holland, den 30. maj 1995. Selve studiearbejdet blev imidlertid iværksat straks i december 1994.
En gruppe af højere embedsmænd i NATO er blevet pålagt at udarbejde et studie, og arbejdet er nu for alvor kommet i gang. Det er ingen hemmelighed, at der allerede på dette stadium er meningsforskelle. Nogle lande ønsker som udgangspunkt en bred diskussion af sikkerhedspolitiske spørgsmål.
Andre ønsker et mere detaljeret studie og dermed en mere direkte vej til optagelse af nye medlemmer. Fra dansk side holder vi fast på, at studiet skal fokusere på, hvordan og hvorledes en udvidelse kan finde sted. Der er behov for en tilbundsgående analyse af de sikkerhedspolitiske forhold. Og det skal sikres, at der ikke skabes nye skillelinier og interessesfærer i Europa. Danmark går derfor ind for, at de opstillede retningslinier ikke favoriserer visse lande frem for andre. Ønsket om, at de baltiske lande gives mulighed for en relativt tidlig opagelse, vejer her tungt. At der også kan spores uenighed om dette punkt, siger sig selv. Der synes dog efterhånden at være enighed i brede kredse om, at et eller flere Visegradlande kunne udgøre den første bølge af nye medlemmer. Hovedsagen nu er imidlertid, at det ikke længere er et spørgsmål, om NATO vil blive udvidet, men alene et spørgsmål om hvornår og med hvilke lande.
Enhedskommandoen i udvidelsesperspektiv
Udsigt til et polsk NATO-medlemskab ville være særligt interessant for Danmark. En sådan optagelse ville bringe umiddelbare sikkerhedspolitiske konsekvenser for os. Den helt specifikke danske interesse, som det også har været fremme i medierne, relaterer sig til konsekvenserne for NATOs kommandostruktur og placering af hovedkvarterer. Efter en udvidelse af NATO vil der næppe være behov for et NATO-hovedkvarter i alle de nye lande. Men østersø-regionen kan være styrket med nye medlemmer, og dermed vil Enhedskommandoen i Karup (BALTAP) kunne få en forøget betydning.
Et endeligt resultat med en østersøkommando placeret i Danmark og med opgave at styre samarbejdet blandt landene omkring Østersøen ville være et fornemt resultat af en NATOudvidelse. Udvidelsesdiskussionen er et andet eksempel på, hvorledes danske synsvinkler nu spiller en mere central rolle, end vi har været vant til.
FN-fredsbevarelse og Stand by Forces
Sluttelig et andet felt, hvor den nye sikkerheds-
politiske situation også har bragt Danmark i en mere central position. Det drejer sig om FN’s fredsbevarende virksomhed. FN’s fredsbevarende virksomhed er jo ikke ny. Det er dansk deltagelse i den heller ikke: Siden vi sendte de første militære observatører til Mellemøsten i 1948 har mere end 40.000 danskere forrettet tjeneste i FN-missioner. Danmark og Norden har traditionelt været foregangslande på dette område. Det har vi fastholdt nu, hvor mange nye småkonflikter er opstået i vakuumet efter ØSTVEST konfrontationens bortfald, hvormed de lægger større beslag på FN’s fredsbevarende ressourcer.
Det gælder særligt i det tidligere Jugoslavien, hvor Danmark er blandt de lande, der har bidraget med flest tropper målt efter befolkningens størrelse. Med oprettelsen af Den Danske Internationale Brigade er der endvidere lagt op til et større dansk internationalt engagement. Brigaden vil være fuldt operativ fra udgangen af 1995, men der er allerede styrker fra brigaden i det tidligere Jugoslavien. Hertil kommer, at Danmark i begyndelsen af 1994 tilmeldte stabs-officerer og et hovedkvarterskompagni fra Den Danske Internationale Brigade til FN’s multinationale beredskabsstyrker. Beredskabsstyrkerne skal med få ugers varsel være rede til at blive udstationeret i fredsbevarende operationer, når FN måtte beslutte sig hertil. Det vil nedsætte beredskabstiden for fredsbevarende operationer fra de nuværende ca. seks måneder til14 dage.
Mere end 40 lande har nu tilmeldt over 72.000 mand på varierende beredskab. Det ville naturligvis sikre en operations effektivitet og soldaternes liv endnu bedre, hvis de forskellige FN-beredskabsstyrker på forhånd var øvet og trænet som en samlet enhed og ikke blot blev sammensat, før de blev udsendt i den konkrete fredsbevarende operation. Danmark har derfor taget initiativ til at samle 13 lande i en arbejdsgruppe på militært niveau. Den skal undersøge mulighederne for, at flere lande samler deres bidrag til FN’s beredskabsstyrke i en samarbejdet og trænet fælles enhed: En UN Standby Forces High Readiness Brigade. Gruppen vil barsle med en rapport i løbet af sommeren. Den vil så kunne danne grundlag for de enkelte landes politiske stillingtagen til evt. deltagelse i en sådan enhed. Det har været en naturlig følge af den sikkerhedspolitiske situation, at det fredsbevarende element har været det mest fremtrædende i det nye samarbejde med Central- og Østeuropa. Under NACC nedsattes tidligt et arbejde omkring standardisering og beskrivelse af kravene til soldaters fredsbevarende uddannelse. I dette arbejde i NATO har Danmark været »lead nation« og har påtaget sig en række særopgaver.
Også det traditionelt tætte samarbejde mellem de nordiske lande vedrørende FN’s fredbevarelse inddrages i samarbejdet østover: østeuropæere inviteres til de fælles nordiske kurser for kommende FN-officerer. Og de nordiske lande arbejder tæt sammen omkring det allerede omtalte BALTBAT-projekt, hvor de nordiske fredsbevarende erfaringer udnyttes fuldt ud.
Også på dette område opleves i forsvaret, hvordan de nye tider pludselig har placeret Danmark på en betydeligt mere fremtrædende plads, end tilfældet har været tidligere. Der er opstået en stor efterspørgsel ikke bare efter danske fredsbevarende styrker, men også efter den gennem mange år opbyggede danske erfaring på området. Og vi deler selvsagt gerne vores erfaringer med andre.
Danmark i ny central rolle
Det leder frem til min konklusion. Den røde tråd i de mange nye aktiviteter og opgaver, det danske forsvar har påtaget sig efter Den Kolde Krigs ophør: I det traditionelle NATO, hvor nukleare spørgsmål og styrkebalancen omkring centralfronten var de afgørende spørgsmål på den sikkerhedspolitiske dagsorden, spillede Danmark nok en mere reaktiv rolle. De nye tider har bragt dansk forsvar ind i en anderledes »spydspidsrolle« på en lang række områder. Det gælder det forsvarsmæssige samarbejde omkring Østersøen, opbygningen af en baltisk fredsbevarende bataljon, overvejelser omkring NATOs kommando struktur i forbindelse med optagelse af nye medlemmer samt Danmarks og Nordens traditionelt store engagement i fredsbevarende operationer. Mange af dem er nye opgaver. Andre er gamle, der blot har fået fornyet og større aktualitet. I begge tilfælde har resultatet været, at der bliver hørt mere på Danmark, når vi deltager i forsvarspolitiske møder internationalt. Det kan mange medarbejdere i forsvaret bevidne om. For min egen part kan jeg kun være enig: Det er blevet mere udfordrende at være dansk forsvarsminister.
